Affaire Ségolène Royal : entre devoir de réserve et liberté d'opinion, quelles sont les obligations des fonctionnaires ?

Ségolène Royal l'avait annoncé elle-même par un post Facebook: le gouvernement l'a, dès le 7 janvier 2020, rappelée à l'ordre.

Dans ce courrier qu'elle a publié, les ministères des Affaires étrangères et de la Transition écologique l'avertissaient qu'il était " envisagé de mettre fin à [ses] fonctions [d'ambassadrice des pôles] " au regard de ses " récentes prises de parole publiques qui mettent en cause la politique du gouvernement" à laquelle, soulignent les ministères, elle est " étroitement associée " en sa "qualité d'ambassadrice, titulaire d'un emploi à la décision du gouvernement".

Dans ce même post Facebook, l'ancienne candidate à la présidentielle de 2007 mettait en avant sa "liberté d'opinion et d'expression". 

Que dit la loi sur le sujet? Franceinfo fait le point sur les obligations des fonctionnaires. 

Le devoir de réserve, contrairement à la liberté d'opinion, n'est pas inscrit dans la loi

La notion de "devoir de réserve" n'est pas inscrite, en tant que telle, dans la loi. Il n'en est pas fait mention dans le chapitre consacré aux obligations et à la déontologie des fonctionnaires dans la loi du 13 juillet 1983 les concernant. Cette notion n'apparaît pas non plus dans la loi sur la déontologie, les droits et obligations des fonctionnaires du 20 avril 2016. 

Il avait été envisagé, en 2016, d'inscrire dans la loi, le devoir de réserve des agents publics, ainsi que l'expliquait, à l'époque, cet article du Monde. Le sénateur socialiste René Vandierendonck avait déposé un amendement en ce sens. Le gouvernement de l'époque avait émis un avis défavorable, en estimant que cela risquait de modifier l'équilibre en vigueur entre devoir de réserve et liberté d’expression. 

La loi de juillet 1983 garantit clairement, dans son article 6, la liberté d'opinion des fonctionnaires. 

Les fonctionnaires sont tenus à une obligation de "neutralité" et "d'obéissance hiérarchique"

Les fonctionnaires sont tenus, par la loi, à plusieurs obligations, rappelées sur le site de la Fonction publique. 

Les fonctionnaires ont notamment une obligation de discrétion et de secret professionnels. Ils doivent autrement dit -et sauf exceptions très précises- garder pour eux certaines informations protégées par la loi -comme celles concernant la santé ou la situation personnelle et familiale d'une personne- dont ils ont eu connaissance dans l'exercice de leurs fonctions. 

Ils ont également une obligation d'"obéissance hiérarchique" (sauf dans le cas où "l'ordre donné est manifestement illégal et de nature à compromettre gravement un intérêt public"). Le refus d'obéissance équivaut à une faute professionnelle. 

Ils sont enfin soumis à une obligation de "neutralité" qui leur interdit d'utiliser leur fonction pour tenir des propos pouvant être perçus comme de la propagande ou du prosélytisme. 

L'obligation de réserve des fonctionnaires définie par la jurisprudence et exigée des diplomates

Si l'obligation de réserve n'est pas inscrite dans les textes de loi, elle a cela dit été actée par plusieurs décisions du Conseil d'Etat. Elle découle plus globalement de la jurisprudence -de décisions juridiques successives- et a, au fil du temps, été appréciée, au cas par cas, par les responsables hiérarchiques et par les juges administratifs, en tenant compte de plusieurs critères: le contexte dans lequel des propos ont été tenus, les modalités et la forme des propos ou des écrits, l'intention ou non que ces propos soient rendus publics, ou encore la place du fonctionnaire dans la hiérarchie.

"Le Conseil d'Etat a jugé de manière constante, rappelle le portail de la Fonction publique, que l'obligation de réserve est particulièrement forte pour les titulaires des hautes fonctions administratives". Les principes généraux régulièrement rappelés stipulent que les fonctionnaires ne doivent pas seulement être loyaux vis-à-vis de l'administration dont ils tirent leur pouvoir, mais qu'ils doivent également faire attention à ne pas nuire à l'image du service qu'ils incarnent. 

Cette exigence est accrue pour certains fonctionnaires, dont les diplomates. "Les agents du ministère de l’Europe et des affaires étrangères sont astreints au devoir de réserve" confirme une source diplomatique. 

Les services publics ont souvent des comités d'éthique qu'il est possible de consulter en cas de doute. Le ministère des Affaires étrangères a ainsi un référent déontologue, institué par décret en 2017, auquel les agents du ministère peuvent faire appel.